Derecho Ambiental en Peru

Como todos sabemos mediante Decreto Supremo N° 045-2005-AG se estableció el Área de Conservación Regional Cordillera Escalera. La Ley de Áreas Naturales Protegidas establece que las Áreas de Conservación Regional son áreas de uso directo, es decir, en las mismas se puede realizar el uso de los recursos naturales, inclusive los de carácter no renovable como los hidrocarburos ó minerales.

Por razones que no cabe aquí analizar, el Estado otorgó contrato de exploración para hidrocarburos sobre lo que posteriormente declaró como Área de Conservación Regional - ACR. Los que se opusieron a este contrato interpusieron una acción de amparo hoy admitida por el Tribunal Constitucional. Nos referimos a la sentencia emitida en relación al expediente N° 03343-2007-PA/TC.

Esta sentencia es transcendental para la historia legal de las Áreas Naturales Protegidas de nuestro país; y es trascendental por una serie de razones de tipo legal, científico, de prioridades del país y de carácter político. En este artículo sólo nos vamos a referir a uno de los aspectos que considero el más trascendente, el vinculado a los derechos adquiridos.

Debemos resaltar de inicio que en el análisis de las enormes repercusiones que tendrá en la vida del país esta sentencia, tanto por involucrar de manera directa el futuro energético del país, así como por las posibles consecuencias a nivel de seguridad jurídica y la defensa misma de las Áreas Naturales Protegidas, el análisis no debe olvidar el uso político que se ha hecho del tema y que se hará del mismo.

Y es que tras estas argumentaciones no están sólo los claros, diáfanos y, desde mi personal óptica, justificables intenciones e interés de proteger a las Áreas Naturales Protegidas, sino también las visiones ideologizadas que se escudan en un falso o tenue “ambientalismo” para cuestionar de cualquier modo cualquier tipo o nivel de inversión privada; y no hay mejor “chivo expiatorio” para estos intereses que, una compañía petrolera.

El mundo se encuentra en una crisis energética, no sólo como consecuencia del cambio climático, sino, y por sobre todo, por una opción en la cual hemos “usado” nuestros recursos de manera cada día más acelarada. La crisis energética nos obliga a encontrar recursos alternativos como el gas natural, pero sin dejar de lado la explotación petrolera, que aunque no nos pueda gustar, se hace necesaria mientras logramos el objetivo de cambiar nuestra matriz energética.

La sentencia del Tribunal Constitucional hace un análisis que es aplicable no sólo para el caso de los hidrocarburos, sino en general para la exploración y explotación de cualquier recurso natural, sea este renovable o no. Por ello las repercusiones de la misma van mucho más allá que el mero, aunque trascendental, tema del petróleo.

Debemos recordar que el “desarrollo sostenible” no descarta ontológicamente el uso del petróleo, ni su explotación; lo que sostiene es que dicho uso o explotación debe realizarse de la mejor manera posible y no dejando de lado la prioridad de poder prescindir de ello en un mediano a largo plazo (aunque valgan verdades, cada vez es más urgente).

Los derechos adquiridos de las empresas petroleras

Una verdad asumida por el propio análisis de la sentencia del Tribunal Constitucional es que el lote petrolero pre existe al ACR; por tanto debe aplicarse el principio general jurídico de los derechos adquiridos. Este principio es dejado de lado de manera sumamente ligera, a nuestro entender, por el colegiado constitucional. Se alega en la sentencia que no puede restringirse el análisis al campo únicamente “cronológico” como si la cronología no fuera importante para el derecho; la continuidad en el tiempo es un elemento de análisis esencial para aplicar determinadas normas, y para determinar por ejemplo la prelación de derechos; sisostiene el colegiado, que debe realizarse un análisis más amplio que comprenda los elementos que significan la creación de un Área Natural Protegida… y el Tribunal no dice nada más; no analiza ni disgrega como estos “elementos que comprenden la creación de un Área Natural Protegida” pueden ir por encima, y de hecho son colocados por encima de los derechos adquiridos. Esto me parece crítico ya que de un plumazo el Tribunal inaplica un principio general del derecho constitucionalmente plasmado y no solamente relacionado a la temática ambiental, sino a la aplicación en general del derecho, a la estabilidad jurídica. Las empresas petroleras habían suscrito un contrato con el Estado Peruano y tenían “derechos adquiridos”; esos derechos implicaban la exploración y explotación y el Tribunal debió tener este elemento como básico y fundamental en su análisis y final decisión.

El principio de los derechos adquiridos ha sido respetado a lo largo de la historia del establecimiento de las Áreas Naturales Protegidas; tanto es así que al crearse la primera Área Natural Protegida de los tiempos modernos en los Estados Unidos de América (el hoy conocido Parque Yellowstone) el Estado de dicho país no cuestionó las propiedades prediales que existían en el área y, al considerar que las mismas no deberían estar allí, compensó a los propietarios; defrente no entró he hizo tabla raza basándose solamente en el argumento que “ahora es un Área Natural Protegida”, sino que reconoció los derechos pre existentes y decidió compensar por los perjuicios que causó a los titulares de los mismos la nueva decisión del Estado de proteger el área.

Considero que esta sentencia es un antecedente de cuidado para la seguridad jurídica que debe brindar nuestro país. Creo en la conservación de las Áreas Naturales Protegidas, pero esto se debe hacer dentro del marco de la legislación vigente y bajo la égida de los principios generales del derecho.

El Alcalde de Puerto Bermudez ha sido arrestado; igual suerte correria el Alcalde de Pichanaki por la construcción de una carretera que afecta de manera directa el Área Natural Protegida Bosque de Protección San Matías San Carlos.

Esta medida es un buen ejemplo y un duro golpe para una serie de intereses engarzados tras este caso. La total falta de coherencia y la “Ley de la Selva” aplicada por muchos alcaldes a nivel nacional que, autojustificandose en una supuesta “necesidad” de sus poblaciones, afectan Áreas Naturales Protegidas (afectando el propio patrimonio de sus poblaciones), deben cambiar. Es tarea del Estado central corregir estos perversos actos.

Mediante Decreto Supremo Nº 008-2008-AG se ha aprobado el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1079, Ley que fué emitida a fin de implementar medidas que garanticen el patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas.

Este Reglamento es parte de una tendencia en el derecho ambiental que busca marcar una necesaria distancia con visiones del derecho originadas en el civilismo del siglo XVIII y desarrollada a través del Derecho Administrativo.

Por fin se logra romper con una serie de figuras del derecho inaplicables para la protección de los ecosistemas. Las felicitaciones del caso al Ministerio del Ambiente.

Pego aqui la versión completa de dicho Regalmento:

Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1079 que establece medidas que garanticen el Patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas

Artículo 1º.- Objeto del Reglamento

El presente Reglamento establece las disposiciones para la aplicación del Decreto Legislativo Nº 1079, en lo referido a los mecanismos de reintroducción, disposición y/o destrucción de los especímenes, recursos, productos y subproductos recuperados o encontrados abandonados en Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional, con la finalidad de dotar al Servicio Nacional de Áreas Protegidas por el Estado – SERNANP, de mecanismos que le permitan una protección eficaz del patrimonio de dichas áreas frente a actos de carácter ilegal; en aplicación de los principios indicados en el Artículo 3º del mencionado Decreto Legislativo.

Artículo 2º.- Referencias

Cuando en el presente Reglamento se mencione:

-           Ley, se entenderá como
la Ley Nº 26834 – Ley de Áreas Naturales Protegidas;

-           Reglamento, el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas aprobado mediante Decreto Supremo Nº 038-2001-AG; y,

-           Decreto Legislativo, el Decreto Legislativo Nº 1079.

Artículo 3º.- Patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas

Constituye Patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas - ANP:

a)            Los ecosistemas que las conforman;

b)            La fauna silvestre, sus productos y subproductos;

c)            La flora silvestre, sus productos y subproductos;

d)            Los ecosistemas marinos, incluyendo los espacios continentales y costeros que los componen;

e)            Las cuencas hidrográficas;

f)             La diversidad biológica y sus componentes constituyentes;

g)            El suelo;

h)            Los recursos hidrobiológicos;

i)             Los recursos genéticos;

j)             El paisaje natural, en tanto recurso natural;

k)            Los recursos culturales cuya gestión se regula por la normatividad de la materia; y

l)             Los bienes inmuebles y muebles que son utilizados en la gestión de las ANP a cargo de la administración del SERNANP.

Artículo 4º.- Competencia del SERNANP

El aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre dentro de las ANP de Administración Nacional se realiza únicamente en base a las modalidades establecidas en la Ley, el Reglamento y normas complementarias del SERNANP, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2º del Decreto Legislativo.

Artículo 5º.- Posesión del Estado

5.1       El Estado ejerce de manera permanente la posesión inmediata de los elementos que conforman el patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional, incluyendo los especimenes de flora y fauna silvestre, sus productos o subproductos.

5.2       En este sentido, no se interrumpe la posesión del Estado sobre los elementos del patrimonio de las ANP aún cuando éstos se encuentren en posesión de terceros, salvo que éstos cuenten con el título habilitante respectivo. Caso contrario, el SERNANP, en representación del Estado, podrá realizar actos de recuperación administrativa de dichos bienes en cualquier momento, en uso de su capacidad de autotutela.

5.3       De conformidad con lo señalado en el numeral precedente, no será posible para ningún tercero, adquirir la posesión de los elementos que conforman el Patrimonio de las ANP, fuera de las formas establecidas en la legislación de la materia. En consecuencia, se presumirá ilegal la posesión no autorizada de tales elementos. Tampoco es posible la adquisición originaria, la accesión natural, ni la tradición sobre dichos elementos.

Artículo 6º.- Recuperación de los especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre

6.1       El personal del SERNANP debidamente acreditado para acciones de control y vigilancia de las ANP de Administración Nacional está facultado, en aplicación de la presunción señalada en el párrafo anterior y del Principio de Protección Administrativa, a ejercer la recuperación inmediata de los especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre pertenecientes al patrimonio de las ANP de Administración Nacional, dentro del ámbito geográfico de dichas áreas.

6.2       La recuperación no requiere del procedimiento de comiso ni forma parte del procedimiento sancionador. Sin perjuicio de ello es aplicable, supletoriamente, lo dispuesto en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

6.3       Los medios utilizados para darle un uso no autorizado a cualquiera de los elementos del Patrimonio de las ANP de Administración Nacional están sujetos a comiso de conformidad con lo dispuesto en la Ley General del Ambiente, sin perjuicio de las sanciones que correspondan conforme a lo dispuesto en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

6.4       Si dentro de un ANP de Administración Nacional se encuentra a alguna persona en posesión de algún espécimen, producto, subproducto de flora silvestre, fauna silvestre, cuya extracción no se encuentre permitida, el personal del ANP de Administración Nacional procederá directamente a su recuperación.

            En todos los casos, al momento de la intervención el personal autorizado requerirá la presentación de los permisos, autorizaciones o títulos habilitantes correspondientes, en caso de no contar con dichos documentos procederá a la recuperación.

6.5       Se exceptúa la posesión de especímenes, productos o subproductos de la flora o fauna silvestre, resultantes de las actividades de recolección y caza con fines de subsistencia y autoconsumo. Asimismo, se exceptúa la posesión derivada de usos tradicionales siempre que no contravengan las disposiciones legales que rigen la gestión de las ANP.

Artículo 7º.- Procedimiento de declaración de abandono de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre

7.1       Los especímenes,  productos y subproductos de fauna y flora silvestre, cuya extracción no está permitida en el ámbito geográfico de las ANP, se considerarán abandonados si en el momento de la intervención no  se encuentra persona alguna que los reclame.

7.2       El personal debidamente acreditado para acciones de control y vigilancia, de las Areas Naturales Protegidas de Administración Nacional, está facultado a declarar el abandono y disponer del bien, en aplicación del Principio de Protección Administrativa.

            La declaración de abandono procederá en el momento del hallazgo del bien y previa constatación de que se trata de especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre pertenecientes al patrimonio de las ANP, cuya extracción no está permitida. Se dejará constancia de este hecho en un acta a ser suscrita por el personal que participa en el acto.

7.3       En el procedimiento de abandono se exceptúan los especímenes, productos o subproductos de la flora o fauna silvestre, resultantes de las actividades de recolección y caza con fines de subsistencia y autoconsumo. Asimismo se exceptúan los derivados de usos tradicionales, siempre que no contravengan las disposiciones legales que rigen la gestión de las ANP.

Artículo 8º.-  Determinación del destino

Para los efectos del presente Reglamento son opciones de destino de los especimenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre pertenecientes al patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional, cuya extracción no es permitida y que han sido recuperados o declarados abandonados, los siguientes:

a)         Su destrucción o reducción del valor comercial;

b)         Su utilización para la infraestructura de administración y control de las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional;

c)         Su donación a instituciones y organizaciones locales, centros de investigación, de enseñanza o a instituciones u organizaciones sociales que actúan en beneficio de las poblaciones locales, previa solicitud.

d)         Para el caso de especímenes vivos de fauna silvestre, se deberá evaluar en el acto el estado de los mismos, pudiendo determinarse su liberación o reintroducción.

Si de dicha evaluación se concluye que el mantenimiento con vida del espécimen le genera un sufrimiento considerable; que no existen los medios adecuados para su traslado a un Centro de Rescate o Centro Temporal o institución que haga sus veces, o cuando su liberación constituya un peligro actual o potencial para su propia especie o para otras especies silvestres, se actuará preventivamente y se procederá a su sacrificio, asegurándose de causarle el menor sufrimiento posible.

Los productos y subproductos de fauna y flora silvestre recuperados, o encontrados abandonados en las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional no podrán ser objeto de remate, subasta o comercio alguno.

DISPOSICION COMPLEMENTARIA  FINAL

PRIMERA.- La Policía Nacional del Perú, y el Ministerio Público debe brindar el apoyo necesario al personal del SERNANP para ejecutar las acciones a las que se encuentra facultado a su sola solicitud.

Luego de algunas semanas de aprobado el Reglamento de Organizacion y Funciones - ROF - del Servicio Nacional de Areas Naturales Protegidas por el Estado - SERNANP - y en plena fase de implementacion de la “transferencia”, creo que es pertinente realizar algunas reflexiones.

El ciberespacio es uno de los elementos de la tecnosfera que se ha convertido en un elemento escencial para la libertad de expresion. La libertad de expresion es buena, es escencial (hasta en sus extremos mas bizarros) pues implementa el derecho a la diversidad, el derecho a la opinion.

En este campo el dialogo “virtual” que se ha venido suscitando acerca del ROF del SERNANP es gratificante pues justamente de ese dialogo uno extrae miradas o visiones diferentes, diversas, y aprende. Pero ese dialogo no puede y no debe seguir siendo lo que es (ambicion que creo nunca se vera consolidada en la realidad), un dialogo donde algunos “gurus” pretenden acaparar “la” vision, asumiendo que “su” vision es “la” vision de las cosas, olvidando que el caleidoscopio de la vida es mas diverso.

Que duda cabe que el ROF tiene sus errores, como toda obra humana. Pretender desde el pulpito o desde la comoda posicion de francotirador, proponer una completa revision del mismo, induciendo al lector poco informado a considerar que al tener algo que tan prontamente debe ser revisado completamente, quiere decir que ese algo es una obra de pesima calidad, es ser poco menos que injusto.

Sostengo mi vision de permanente revision de toda obra humana. Eso es algo que debe insertarse en todo tipo de organizacion humana, en todo tipo de gestion publica o privada. Pero de alli a lanzar disparos hay una gran distancia.

Manifiesto nuevamente mi desacuerdo con la actual conformacion organizacional del Consejo Directivo del SERNANP; por más que la actual gestión del Lic. Alfaro este buscando personas idoneas que representen un consolidado diverso y representativo relacionado a las ANP, nada asegura que en el futuro se termine convirtiendo en un Consejo Olimpico (por Olimpia - recordemos que Olimpia era la ciudad de los dioses).

Relacionado al mismo asunto. Siempre he sostenido que la posición de Jefe del SERNANP es un puesto político, es parte de su ontologia. No estamos hablando de la SUNAT, SUNARP, ni OSIPTEL u organismos similares, estamos hablando de una posición de gestión de espacios geográficos y no de tributos, inscripciones registrales o tarifas. En esos espacios donde el SERNANP tiene competencia habitan seres humanos (por mas que esto no les guste a los conservacionistas mas fundamentalistas); al habitar seres humanos en esos espacios se convierte en un asunto de gestión humana (y no sólo un asunto de cuidar pajaritos o venados… para despues cazarlos) y no me parece pertienente que la gestión de un espacio sea entregado a alguien elegido por “concurso público”; la Jefatura del SERNANP es una posición de extrema confianza, al ser de confianza o debe ser elegida por voto popular o por designación de la autoridad que fué elegida por voto popular, eso es parte de los fundamentos de la gestón pública.

Por ello no estoy de acuerdo con la argumentación de entregar la gestión del 14% del país a una especie de consejo de “sabios” elegidos por concurso público que sería diseñado seguramente por esos mismos sabios los cuales a su vez determinarían cuales serían los requisitos para ser elegido “sabio”.

Pasando a otro rubro. El ROF no repite la actual organización de la Intendencia de Áreas Naturales Protegidas, por lo menos en teoría. Los que quieren repetir esa organización son algunos (muy pocos por suerte) funcionarios de dicha Intendencia puesto que ven como se les cae sus posiciones o “cotos” de dominio privado; de otro lado esta el asunto humano, los actuales funcionarios de la IANP quieren conservar sus puestos de trabajo por más que algunos de estos ya no sean necesarios dentro de la nueva estructura; aquí no hay elección o se reinventan o deben dar un paso al costado. Si el ROF se implementa sería justamente la manera para que la IANP cambie por fin y deje de ser una organización cada vez más burocrática, que día día se parece más a un ejemplo Kafkiano.

En el mismo rubro. Levantar ahora el dedo acusador y decir esto o aquello de la organización del SERNANP, cuando hubo una oportunidad para realizar los mismos cambios cuando se reformo (alla en el año 2002 o 2003) el ROF del ahora agónico INRENA, y no se hizo, y es más, mas bien se contribuyo a que el INRENA se engarzara mas en su propia ineficiencia, no me parece muy saludable, pero en fin el derecho de opinar es uno fundamental y respeto esa opinión.

Otro rubro. Respecto al proceso de transferencia hay varias cosas que decir pero mi pertenencia a la Comisión de Transferencia como consultor me lleva a reservarme mi opinión.

En fin. De las opiniones diversas nace la mejora. El reto que le espera al SERNANP es manifiestamente enorme y más que restar se debe sumar.

El día de hoy ha sido publicada la Resolución Suprema N° 008-2008-MINAM mediante la cual se designa al Lic. Luis Alfaro Lozano como Jefe del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - SERNANP.

El Lic. Alfaro ha ocupado el cargo de Director General de Áreas Naturales Protegidas y Fauna Silvestre así como el de Intendente de Áreas Naturales Protegidas durante muchos años. No es un neofito en el campo y, a nuestro modesto entender, la mejor elección en estos momentos.

Desde aquí las felicitaciones del caso.

El día de hoy, sábado 15 de noviembre del 2008, ha sido publicado el Decreto Supremo N° 006-2008-MINAM mediante el cual se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado - SERNANP.

El día miercoles 12 de noviembre se discutió en Consejo de Ministros la propuesta de Reglamento de Organización y Funciones del SERNANP. La propuesta fue aprobada, aunque quedaban pendientes algunas pequeñas observaciones que deben ser levantadas por el MINAM; hasta donde sabemos la propuesta será entregada a Palacio de Gobierno para su firma el viernes 14.

La propuesta esta terminada y aunque aún no podemos decir que es “la versión”, pudimos tener acceso al documento. Para nuestra opinión el documento se encuentra redondeado e incluye los aspectos necesarios para que el SERNANP funcione de una manera eficiente, eficaz y oportuna.

Claro para algunos (no todos), sobre todo aquellos que a lo largo de estos meses han estado torpedeando el proceso de su implementación, han encontrado una serie de errores; no consideramos que un documento tenga que ser perfecto; siempre hemos creído que lo perfecto es enemigo de lo eficaz; consideramos que el documento es suficiente y si es que hay mejorar cosas, se hará en el camino, como todo en la vida. Es más, desde la perspectiva de una gerencia moderna, acoplada al Siglo XXI debemos empezar a pensar en una cultura organizacional que adopte el liderazgo de transformación como uno de sus parámetros de actuación. Ello implica que la cultura organizacional asuma en su propia naturaleza algo que es sumamente difícil de aceptar, sobre todo para una entidad estatal propensa a lo “estable”, implica aceptar un proceso permanente de auto reflexión y de cambio adaptativo. Debemos dejar de lado el enfoque mecanicista para psara a un enfoque de adaptación. Por ello consideramos que el proceso de revisión del ROF y MOF debe empezar el 01 de enero del 2009 y debe ser algo permanente.

Pero hay aspectos del ROF aprobado que nos preocupan. Por ejemplo la conformación del Consejo Directivo donde se ha colocado que será integrado por cuatro “especialistas” en el tema. Manteniendo el respeto que tenemos a todos aquellos que vienen trabajando durante muchos años en el mundo de las Áreas Naturales Protegidas, y que han obtenido una reputación bien merecida, consideramos que esto es como crear el espacio de las “vacas sagradas” y como siempre sucede en casos similares, se puede convertir a las finales en una suerte de “consejo olímpico” (por Olimpia), con todo lo malo que ello implica; pero esto es solo una hipótesis.

Otro de los aspectos que nos preocupa es el referido a la existencia de una Dirección de Desarrollo Estratégico funcionando a la par de la Oficina de Planificación. Si bien es cierto el proyecto de norma contempla límites bien definidos para los rangos de acción de ambas oficinas, ello dependerá mucho de las personas.

De otro lado coincidimos en algo que ha sido muy criticado, la cual es la creación de la Secretaría General. Para empezar la figura ha sido creada siguiendo literalmente lo establecido en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE - donde se perfila y define, que debe ser la Secretaría General, y cuales deben ser las funciones de la misma; por ello proponer que se hubiere diseñado una Secretaría General “clásica” (es decir aquella que supervive en muchos Ministerios, pues aún no se adaptan a la LOPE) es desconocer la legislación vigente. Pero no es sólo un tema de legislación, es un tema de diseño organizacional mínimo. Aquellos que proponen una “Secretaría General clásica” no se dan cuenta que ello sería repetir las “taras” que se sufren actualmente, teniendo un mónton de Gerentes, o Directores o Jefes, con la misma jerarquía, cada uno disparando por su propio lado; hablamos aquí del aspecto administrativo institucional. Centralizar toda la parte administrativa bajo una sola coordinación, la Secretaría General, es tal vez uno de los mayores aportes de la LOPE. Ya los encargados de las Direcciones de Línea, los técnicos, los verdaderos especilistas, no tendrán que lidiar con cada uno de los Jefes de oficinas administrativas; la decisión es de una sola oficina y las demás juegan su rol de órganos de apoyo, y no de decisión, como lo son ahora en el Estado.

Por último existe algo que si debe preocuparnos a todos y es la cuestión referente al ámbito laboral. De manera no precisa, a nuestro entender, el Ministerio de Economía y Finanzas ha opinado que el personal del SERNANP se debe sujetar al régimen establecido en el Decreto Legislativo Nº 276; es decir, con los sueldos más bajos de la administración pública, y que por cierto no varian hace muchos años; esto sería lapidario para el SINANPE pues habría una fuga masiva de personal. Esto lo hacen desconociendo lo establecido en el Decreto Legislativo Nº 1013, que crea el sector ambiental. En este Decreto diafanamente se señala que los organismos del sector ambiental (incluido el SERNANP) se regirán por los ajustes de las escalas remunerativas que se aprueben. El único régimen que admite ajustes en las escalas remunerativas es el determinado por el Decreto Legislativo Nº 728, el régimen privado, el que si admitiría unos salarios por lo menos respetables para el personal del SERNANP.

Nota final. Para aquellos que no lo sabían, luego de un proceso prácticamente kafkiano, donde la actual Intendencia de Áreas Naturales Protegidas del INRENA estaba casi siendo desalojada por aquellos que se consideraban “propietarios” del inmueble, la Superintendencia de Bienes Nacionales ha decidido que quien decide que hacer o no con el inmueble, son ellos, pues el predio no tiene propietario diferente al Estado. En esa vía ha detrerminado que cabe afectar en uso el actual edificio en uso por la IANP a favor del SERNANP. Por cierto el trámite para solicitar la afectación en uso ya ha sido iniciado, según nos comentan.

Según fuentes bien informadas el día de ayer, miercoles 29 de octubre, se discutió en el Consejo de Ministros la propuesta elaborada por el Ministerio del Ambiente, de un Decreto de Urgencia que debería aprobar la transferencia de partida del actual y moribundo INRENA al Ministerio del Ambiente, en lo relacionado a la actual Intendencia de Áreas Naturales Protegidas - IANP.

Esto es una consecuencia lógica de una correcta interpretación de los casos en los cuales se requiere un Decreto de Urgencia. Pero, era una tarea que el Ministerio del Ambiente debía intentar; lamentablemente el MEF no dió el pase correspondiente y supuestamente la propuesta pasaría al Congreso de la República, cosa que podría parecer a muchos ociosa, debido a lo corto del tiempo y a los largos lapsos de reflexión que se toma el Poder Legislativo. En resumen, seguro será de aplicación el Presupuesto 2009 para cuando la propuesta pueda llegar al pleno.

Entonces tendremos que esperar hasta enero del siguiente año para ver implementado en la práctica este Servicio Nacional, y obvio, todo sometido a los posibles cambios ministeriales que podrán existir luego del APEC y luego de las celebraciones de finales de año.

Para nadie es un secreto que existen ciertos grupos de interés que están buscando de una u otra manera “alargar” los plazos de implementación del SERNANP, postura que no entiendo ni comparto.

Ahora cabe hacerse la pregunta, ¿y ahora que pasará?. Lo primero es asegurar que el ejercicio presupuestal de los Recursos Directamente Recaudados generados por las Áreas Naturales Protegidas sean usados efectivamente en las mismas. Junto a ello, deben ser aprobados los instrumentos de gestión como el ROF, el CAP, el MOF, el PAP, el PAAC y el PIA, este año, y no esperar al siguiente.

Finalmente cabe resaltar un punto muy importante. Para nadie es un secreto que no existían necesariamente abrumadoras coincidencias entre los Ministros de Agricultura y Ambiente; esa es una coyuntura que ha variado; ahora si existe una real y beneficiosa coincidencia de pareceres entre ambos Ministros lo cual facilita las cosas enormemente, desde resolver el kafkiano asunto del local para el SERNANP (en INRENA algunos funcionarios en broma, pero con mucho de verdad entre líneas, pretender “desalojar” a la “IANP), hasta asegurar que los recursos generados por las Áreas Naturales Protegidas sean usadas en ellas, y no, como dicen algunos (versión que no podemos confirmar ya que no tenemos acceso al manejo contable del INRENA), en gastos “generales” del moribundo INRENA.

A veces pasa… el Estado a veces funciona.

La Comunidad Campesina de Catac que tiene parte de su tierra comunal titulada al interior del Parque Nacional Huascaran (la legislación permite la existencia de propiedades privadas al interior de las Áreas Naturales Protegidas, más aún cuando estas son de propiedad de Comunidades Campesinas a las cuales se les aplica el Convenio Nº 169 de la OIT) ahora puede ejecutar actividades y proyectos que son de competencia del INRENA al interior del ámbito de su tierra comunal.

¿Esto es posible?. Es totalmente viable, tanto es así que para la suscripción del Convenio que sustenta esta manera innovadora de gestión, se contó con la opinión del Ministerio de Economía y Finanzas debido a que se involucran la ejecución de recursos del Estado por parte de un particular.

Esta no es en realidad una idea nueva; lo nuevo es que al fin nuestros funcionarios estatales hayan dado cabida a esta figura legal. Y es que iniciativas de este tipo siempre terminaban dormidas en los “despachos” de funcionarios mediocres y de visión míope. Esta vez no sucedió así y, desde mi punto de vista, reviste el mayor logro de la “administración Ugaz” en cuanto al tema de gestión participativa; obviamente junto a él se debe felicitar al Jefe del INRENA, Jose Luis Camino, pues ha sido él quien ha suscrito dicho Convenio, aunque extrañamente se prefirió no brindarle la debida publicidad.

El objetivo del Convenio es posibilitar que la Comunidad Campesina de Catac “ejecute” de manera directa un monto equivalente al 50% de lo que se recaude por boleto turístico del circuíto Pastoturí durante el presente año (el Convenio sólo habla de la ejecución presupuestal del año 2008, aunque no se niega la posibilidad de renovarlo, cosa que seguramente sucederá).

Las actividades a ejecutar serán las de control y vigilancia (obviamente no pueden imponer sanciones ya que ello es una función estatal, aunque considero que no debería cerrarse la necesidad de explorar si esta función del Estado también pueda ser llevada a cabo por los particulares, como son los comuneros), la limpieza, el mantenimiento de las vías de acceso (que en realidad no lo hacia el INRENA y menos aún otras autoridades), mantener la señalización, no introducir especies exóticas (no imaginamos como esta cláusula podrá ser cumplida debido a que los comuneros son ganaderos - ganado vacuno es especie exótica), cumplir con la normatividad existente, así como realizar las debidas cuentas de lo que es ejecute.

Los mecanismos son que el Estado le entrega los boletos para su venta, la Comunidad se encarga de llevar el control, le entrega al INRENA el 50% de lo recaudado y con la diferencia ejecuta las actividades a las que se ha comprometido.

Este Convenio es trascendente para la gestión de las Áreas Naturales Protegidas puesto que:

1. Se comprueba que se puede y siempre se pudo entregar la ejecución presupuestal de dinero recaudado en un Área Natural Protegida por parte de la población local, en este caso la Comunidad Campesina de Catac.
2. Se hace participe directamente al poblador local de la gestión del recurso económico, para que sepa a ciencia cierta cuales son los niveles de ingresos que efectivamente se realizan.
3. El poblador local conoce de primera mano cuales son los reales costos de las actividades que se supone debe realizar el Estado.
4. Lo recaudado se invierte en el Área Natural Protegida que genera el recurso, sin necesidad de pasar por la Caja Única del Estado, donde normalmente se pierde, o que en todo caso se encuentra sujeta a las permanentes polítcas de austeridad y limitaciones de ejecución presupuestal.
5. La ejecución se puede realizar casi de manera inmediata. La oportunidad depende de la eficiencia de la población local.
6. Se establecen mecanismos de control estatal para esa actividad específica de la población local. La ejecución de los fondos debe hacerse aplicando la normatividad del Estado referido a los rubros pertinentes.

Si se quiere que el poblador local sea un aliado en las tareas de conservación se debe llegar en muchos casos hasta estos niveles, lo cual no implica una co-gestión (eufemismo con el cual no concordamos), sino un acompañamiento a la gestión que es responsabilidad del Estado.

Ahora el comunero de Catac o su dirigente no podrá alegar que el Estado centralista limeño se lleva cantidades inmensas de dinero de los turistas a los cuales ve pasar y de los que no “obtiene” ningún beneficio. Ellos mismos saben ahora cúanto ingresa, y ejecutan la mitad; no se reparten el dinero entre ellos como “accionistas” de una empresa, sino ejecutan directamente el recurso. Ahora van a poder comprobar que nunca ha ingresado a las arcas del Estado todo el dinero que imaginaban entraba, ni podrán hecharle la culpa al Estado por no ejecutar ibras, pues ellos son los que deciden que y como las ejecutan.

Por cierto, también vivirán en carne propia lo que significa mejorar o empeorar los “servicios” que se brinden. Si tienen un camino mal mantenido habrán menos turistas; si no vigilan no habrá suficiente seguridad para los turistas; si no cuidan lo biodiversidad la zona perderá su atractivo; si hacen un “paro” o huelga por cualquier razón, sentirán en carne propia sus efectos.

Estos ingresos deberán ser bien usados por los miembros de la Comunidad Campesina de Catac, pues pueden generarles puestos de trabajos inmediatos y directos (mantenimiento de caminos, de señales, atención al turista, vigilancia, cobro de boletos, etc). Si hacen un mal uso del dinero, ahora no podrán hecharle la culpa al “Estado limeño, blanco y centralista”; esta en su cancha la pelota.

El día de ayer el Ministro del Ambiente Ing. Antonio Brack declaró que en el transcurso de lo que queda del presente mes de setiembre estarían entrando en funcionamiento los organismos del Ministerio del Ambiente, entre ellos el SERNANP.

Si bien es cierto en el Ministerio las personas a cargo vienen laborando a 100 por hora en esta implementación, cumpliendo los múltiples requisitos que la administración pública requiere para llevar a cabo esta “titánica” tarea, no debemos dejar de lado la necesidad de ser un tanto reflexivos sobre este proceso.

Para algunos el proceso se está llevando muy apresuradamente, para otros, el proceso en si mismo es estresante y genera inseguridades. En un extremo podemos tener a aquellos que desde un punto de vista académico preferirían un proceso altamente participativo, y en el otro extremo, tenemos al personal de la actual Intendencia de Áreas Naturales Protegidas y al mismo personal del INRENA.

Los puntos de vista académicos son necesarios; pero ellos normalmente pierden de vista la realidad cambiante hora a hora, y las necesidades de los usuarios y los de la conservación misma. La conservación es una tarea urgente que no puede esperar largos procesos de reflexión (del tipo al que estamos acostumbrados los que de alguna manera nos sentimos vinculados al tema de Áreas Naturales Protegidas). Tal vez el hacer las cosas de manera rápida nos lleve a cometer errores, pero esos errores pueden ser corregidos sobre la marcha. Siempre se dice que justamente esa es una de las taras de nuestra administración pública; se hacen las cosas a la loca… y mira lo que se obtiene. Bueno, mi punto de vista es que en el caso de los procesos institucionales vinculados a la conservación más bien tenemos el extremo opuesto; procesos innecesariamente alargados en múltiples consultorías, solicitudes de nuevas opiniones, requerimientos de nueva información que en la mayoría de los casos no hacen sino ocultar el marasmo típico de la administración pública clásica. Si el SERNANP hace eso, entonces no tienen ningún sentido su creación. Lo urgente debe ser tratado hoy, lo importante, todos los días.

De otro lado las inseguridades que se crean en el personal que labora en la IANP o en el INRENA en general son fatales para la gestión del SINANPE. Todos los días se escuchan rumores (somos al final una ciudad construida en base a rumores), nuevas versiones, ampliadas, reformadas, o remasterizadas. El personal de la IANP que no sabe si trabajará el otro mes, el personal de la administración del INRENA que no sabe si el otro mes tendrá trabajo. “Nadie los quiere ni en la ANA (Autoridad Nacional del Agua) ni en el Ministerio (de Agricultura)” es una versión que el funcionario público de la parte administrativa del INRENA escucha día a día y eso es estresante. Sea lo que fuere a pasar (nadie controla todas las aristas del tema), debe ser pronto.

Lo cierto es que la IANP del INRENA vive sus últimos días (salvo que algo ocurra… en política casi todo es esperable), y como que nos da un poco de prefacio de nostalgia. Nostalgia ya que suponemos (la esperanza es inmanente al ser humano) que las cosas mejoraran y ese funcionario obtuso que en vez de resolver directamente solicita información absurda e innecesaria, ese funcionario que se niega a dar trámite a un proceso sencillamente porque quiere salvar su responsabilidad, ese funcionario que jugando a ser perro del hortelano opina que el señor no puede construir un hotel o que la hidroelécrtrica es inviable cuando en el terreno existen sembríos de coca o minería ilegal, ese funcionario trabaja sus últimos días en la administración pública, que eso va a cambiar (“Change” al más puro estilo Obama).

Lamentablemente el realismo de ver los procesos institucionales e históricos nos llevan al punto del realismo. Ese funcionario que hace que la administración pública sea ineficiente, ineficaz e inoportuna, ese funcionario que se demora 27 días para “resolver” que, antes de resolver se le debe ajustar el tamaño de la letra en que se imprimió el documento resolutor, seguirá trabajando el día 1 del SERNANP.

Y es que será un proceso, como todo proceso, satisfactorio en algunos casos, y doloroso en otros. Seguramente lloverán las críticas, es más los “francotiradores” ya deben haber elegido el árbol desde donde lanzarán sus balas esmaltadas en “críticas”, y es que es natural. Lo que si debe cambiar es la administración interna, ese ogro, que se convierte en un ogro que se come y regenera asimismo, al margen de las necesidades institucionales. No es posible que para pagarle a un Guardaparque tengan que pasar 4 o 5 semanas; no es posible que de un lado la programación presupuestal te admita un gasto determinado, y cuando realizas la solicitud de ejecución se te sostenga que no hay dinero.

Y obviamente, se debe cambiar la gestión técnica de las ANP. Desde mi punto de vista se debe dejar de lado ese “paradigma” o regla consuetudinaria de nombrar como Jefes de ANP sólo a biólogos, ingenieros o zootecnistas. Aquí quiero llamar la atención sobre algo. Las ANP o la entidad encargada de la gestión de todas las ANP han sido gestionadas casi en un 100% por técnicos de estas ramas del saber, la gran mayoría excelentes profesionales, pero que no han sido formados para “administrar”. Se debe ampliar el espectro y preferir a aquellos con una formación científica pero con estudios adicionales de gestión de recursos naturales o ANP. De no haber ellos se debe preferir a administradores, que tal vez no sepan nada de ciencia, pero que junto a los especialistas si podrían gerenciar un ANP, pues justamente han sido formados para hacer eso.

Ese día 1 está muy cerca, según podemos entender. El reto es enorme para sólo una o dos personas; es un reto que debe ser compartido por toda la comunidad ambiental, al margen de diferencias que puedan existir y que seguramente seguirán existiendo.